Торжество здравого смысла

C 1 сентября правила закупки строительных работ изменились

27.10.2020
Согласно постановлению Правительства РФ от 25.06.2020 г. N° 921, с 1 сентября закупки строительных работ могут осуществляться не только в форме электронного аукциона, но и путем проведения открытого конкурса. Данный документ стал реакцией государства на растущий объем несвоевременно освоенных средств, в том числе в рамках реализации нацпроектов. Вопрос проведения закупок строительных работ является постоянной темой нашего издания. Начиная с прошлого года совместно с Торгово-промышленной палатой Ростовской области в «Вестнике» вышел ряд материалов с инфографикой, демонстрирующей несовершенство системы закупок. 100% опрошенных нами руководителей строительных и проектных организаций высказались за отмену электронных аукционов и возвращение вместо них процедуры старой доброй конкурсной системы. Являются ли внесенные в законодательство изменения достаточными для того, чтобы можно было назвать закупки в отрасли прозрачными и эффективными, мы попросили прокомментировать представителей строительного сообщества.
Антон Глушков.jpg
Антон Глушков, президент НОСТРОЙ: 
— Сложившаяся модель размещения заказа на выполнение подрядных работ в сфере строительства не учитывала потребностей отрасли в развитии и модернизации, в связи с чем работы по виду «Строительство» были исключены из обязательного аукционного перечня. Наделение заказчиков правом проведения конкурсов дает возможность отсечь недобросовестных подрядчиков и получить качественное выполнение строительных работ. Такое изменение, безусловно, является значимым для развития строительной отрасли, однако для полного и успешного практического внедрения конкурсов необходимо решить ряд вопросов, с которыми сталкивается профессиональное сообщество. НОСТРОЙ активно взаимодействует со строителями, собирает информацию о возникающих проблемах и коллизиях и прорабатывает пути их решения. Мы выделили семь задач, требующих наиболее быстрого решения для развития системы государственных и муниципальных закупок в сфере строительства и получения результата высокого качества. Первая — реализация проекта рейтингования (рэнкингования) подрядчиков. Вторая — уточнение правил выбора формы конкурентной процедуры: когда заказчик может проводить конкурс, а когда аукцион. Третья задача заключается в необходимости уточнения правил участия в конкурентных процедурах в сфере строительства, в части разрешения коллизии, на каком этапе участник закупки должен соответствовать уровню ответственности по компенсационным фондам СРО (на момент подачи заявки, рассмотрения вторых частей или на момент заключения договора). Четвертая задача — предоставление права саморегулируемым организациям, основанным на членстве лиц, осуществляющих строительство, защищать права своих членов-участников закупки в случае нарушения их прав. Пятая — доработка типовых условий с точки зрения защиты прав подрядчика (обязательные условия нижней границы величины аванса). 
Шестая — разработка мер, направленных на стимулирование роста эффективности и качества выполнения работ в сфере строительства. Речь идет об автоматизации и цифровизации процессов, в том числе путем интеграции информационных систем и ресурсов, о внедрении обязательного привлечения профессиональных участников рынка строительных услуг к заключению контрактов и к их исполнению и (или) повышении требований к квалификации заказчика, о гармонизации норм действующего законодательства о закупках в сфере строительной отрасли — об унификации норм регулирования схожих правоотношений в различных федеральных законах и других нормативных правовых актах. Наконец, седьмая задача — создание системы долгосрочного планирования и осуществления долгосрочных закупок в сфере строительства. Только при условии решения этих задач заказчик будет получать качественно выполненные работы вовремя, а подрядчик получит опыт работы с госконтрактом.
Николай Алексеенко.jpg
Николай Алексеенко, заместитель председателя Комитета по предпринимательству в сфере строительства Торгово-промышленной палаты РФ: 
— Самой существенной поправкой является исключение строительных закупок из обязательного аукционного перечня. С 1 сентября заказчики смогут проводить их как с помощью аукциона, так и посредством конкурса. В строительной отрасли ежегодно заключается порядка 170 тыс. госконтрактов общим объемом 5 трлн рублей, по статистике, каждый десятый расторгается. 
При этом недочеты системы закупок приводят к дополнительным затратам бюджета и неэффективности государственного строительства. На фоне реализации национальных проектов, а также роста нагрузки на бюджет из-за пандемии вопрос модернизации системы госзакупок становится еще более актуальным. Переход на конкурсы позволяет заказчику снизить влияние демпинга на результат торгов, размер которого может достигать 40-50% от первоначальной цены. Заказчик оценивает участников не только по предложенной цене, но и по другим критериям, тем самым отсеивая недобросовестных поставщиков. В итоге выигрывает как сам заказчик, так и добросовестные участники торгов.
Кроме того, правительством был утвержден Общенациональный план восстановления экономики, в котором предлагается внедрение предквалификаций в конкурсах, а также усиление антидемпинговых мер. Однако внедрение предквалификации на каждый отдельный конкурс — это дополнительные затраты и время. 
Как возможная альтернатива в одной из версий Национального плана предлагалось внедрение единого рейтинга для поставщиков. К сожалению, в итоговую версию этот пункт не вошел. Данный механизм позволил бы поставщикам единожды проходить оценку по утвержденной правительством методологии и, как следствие, экономить время и ресурсы. Резюмируя, предстоит еще многое сделать, чтобы настроить систему государственных закупок. Сейчас сложилось слишком много тревожных тенденций. Во-первых, это необоснованное укрупнение контрактов, что сужает перечень возможных участников. Во-вторых, из года в год наблюдается повышение концентрации контрактов у топ-100 поставщиков, которые еще год назад забирали 38% всех объемов, а в этом году — уже 45%. В-третьих, это и существенная доля контрактов, заключенных неконкурентными способами: только на закупки у единственного поставщика приходится 53% всего объема закупок, а на «иные способы закупки», характерные для 223-го ФЗ, — 26%. Все эти проблемы невозможно разрешить сразу, это должна быть планомерная и системная работа. 
Сергей Шнейдер.jpg
Сергей Шнейдер, вице-президент Торгово-промышленной палаты Ростовской области: 
— Безусловно, выход данного постановления окажет позитивное влияние на практику проведения закупок в сфере строительства, поскольку его основным итогом является исключение подрядных работ из перечня закупок, обязывающих заказчика проводить аукционы на эти услуги (исключение поз. 41.2; 42, 43 из постановления Правительства РФ N° 471-р от 21.03.2016 г.). 
Приятно осознавать, что в этом есть и доля нашего с вашим изданием сотрудничества. В то же время считать, что все проблемы решены, преждевременно. Пока речь идет об исправлении ошибки, допущенной с подачи антимонопольных органов и имевшей долгосрочные негативные последствия. К числу последних можно отнести тот факт, что заказчики, в течение последних четырех лет проводившие только электронные аукционы, потеряли навыки проведения открытых конкурсов в строительстве, и постепенное возвращение к такой практике требует времени и значительных дополнительных усилий. Есть опасение, что половинчатость правительственного решения, связанная с предоставлением заказчику свободы в выборе формы проведения закупок, будет оправданием для продолжения негативной практики проведения аукционов — так привычнее, легче и безопаснее. Уверен, что для повышения качества закупок в строительной отрасли региональные органы власти должны ввести меры, исключающие с определенного времени использование аукциона как метода закупки подрядных работ на всей территории региона. 
К сожалению, новации и совершенствования, вводимые в практику закупок для строительных нужд, не предлагают никаких мер по объективизации системы определения начальной максимальной цены контрактов, а также не затронули дискриминационного по отношению к бизнесу постановления Правительства РФ N° 1042 от 30.08.2017, предусматривающего обязанность заказчика штрафовать подрядчиков «за каждый чих». Справедливости ради надо отметить, что один из пунктов этого постановления предусматривает также ответственность заказчиков за ненадлежащее выполнение условий подрядных контрактов, на практике случающееся очень часто. Но в остальных 6 пунктах подробно и жестко установлены штрафы в отношении подрядчиков. Таким образом, следует сделать вывод, что мы находимся в начале долгого и очень сложного пути, где уже удалось сделать конкретный шаг вперед. 
Надеюсь, что ваше издание не оставит этой темы и мы сможем использовать его ресурсы для публикации новых аналитических материалов и инициатив.
Станислав Нови.jpg
Станислав Нови, директор юридической компании «Нови и партнеры»: 
— Теперь у заказчика есть возможность определять формат проведения закупки строительных работ — в виде аукциона или в виде конкурса. И если аукцион предполагает выбирать победителя аукциона по стоимостному критерию — по цене контракта, то конкурс позволяет выбрать победителя не только по цене,но и по нестоимостному критерию — по квалификации участника конкурса.
Поэтому, с одной стороны, конкурс позволит в первую очередь оценивать именно профессионализм подрядчика, а потом уже изучать такой показатель, как цена вопроса. 
Это то, чего не было при аукционах. Там была только цена. По мнению инициатора и разработчика данных нововведений — Министерства финансов РФ, конкурсная оценка квалификации подрядчиков строительных работ позволит определить лучших из них.
С другой стороны, конкурс требует большего количества времени: он более сложен из-за необходимости правильно «прописать» критерии оценки заявок. Поэтому, получит ли конкурс широкое распространение, это пока вопрос.
В рамках конкурса на выполнение строительных работ в качестве нестоимостного критерия разрешается использовать только квалификацию участника. А квалификация участника конкурса должна быть подтверждена либо общим количеством исполненных контрактов, либо их общей стоимостью, либо наибольшей ценой одного из исполненных контрактов. 
Между тем максимальная значимость нестоимостных критериев оценки при выполнении строительных работ составляет 40%. Соответственно, стоимостному критерию оценки отводится 60%.
Так что нетрудно заметить, что цена контракта все равно будет иметь решающее значение при выявлении победителя конкурса на проведение строительных работ. А с учетом того, что к участникам аукционов на предварительном этапе также предъявляются дополнительные требования к наличию положительного опыта выполнения работ сопоставимого характера и объема, напрашивается вывод, что с точки зрения критериев выбора победителя закупки кардинальных изменений не произошло.
Тем не менее расширение временнóго периода, за который учитывается строительный опыт подрядчика с 3 до 5 лет, дифференциация контрактов по цене, разграничение подтвержденного опыта, исходя из наименований по объектам закупок (строительство, реконструкция, капитальный ремонт, снос объектов), должны позволить заказчикам привлекать наиболее опытных и компетентных исполнителей. 
А также сам факт возврата к конкурсной закупке строительных работ должен повысить активность строителей и расширить потенциальный круг подрядчиков, что, в свою очередь, объективно должно привести к улучшению качества строительства новых объектов недвижимости.
Баатр Бурслугинов.jpg
Баатр Бурслугинов, генеральный директор ООО «Грандис»:
— Тот факт, что из обязательного аукционного перечня исключен ряд строительных закупок и теперь возможен конкурс на отбор подрядчика, мы оцениваем положительно. Раньше при проведении аукциона главным критерием отбора была цена, то есть кто меньшую сумму заявил, тот и победил. Более того, к электронному аукциону допускались большое количество участников, и происходил демпинг. Ведь участвовать могли компании, у которых нет опыта исполнения подобных контрактов, технических компетенций, достаточного числа сотрудников в штате. В таком случае понижение цены госконтракта невыгодно для самого государства, ведь такой подрядчик выполнит работу в ненадлежащем качестве. Если при новых условиях конкурс будет двухэтапным, т.е. сначала должно рассматриваться соответствие подрядчика всем критериям, таким как наличие строительного опыта, исполненных госконтрактов, штата сотрудников, история юрлица, то до самого конкурса фактически будут допускаться только те участники, которые реально планируют исполнить свои обязательства и смогут выполнить гарантийные условия по договору.
При этом разумно было бы предусмотреть защиту самого подрядчика на момент исполнения контракта. Сейчас все работают по типовой системе, которая не предполагает внесения изменений в условия контракта, а в стандартном образце, как правило, отсутствуют авансы. Таким образом, работы подрядчик должен начать на собственные или заемные средства. Но любой кредит предполагает расходы на оплату банковских услуг. Для региональных компаний такая нагрузка существенно влияет на себестоимость работ. Поэтому для малого бизнеса участие в таких контрактах и их исполнение — сложная задача. Мы понимаем, что есть подрядчики, которые после получения аванса исчезают, но если заказчик подойдет к выбору исполнителя ответственно, выберет компанию с историей, которая, например, имеет членство в СРО с определенным уровнем участия в компенсационных фондах, то таких проблем не будет. 
Если рассматривать регионы, то можно смело утверждать, что строительная отрасль, кроме рабочих мест, дает возможность развития торговому обороту региона, а это в свою очередь в целом поднимает экономику субъектов.
Малому бизнесу сегодня поддержка необходима как никогда, важность этого подтверждает и президент РФ Владимир Путин. В кризисных условиях строительство — это та отрасль, которая закономерно считается основой экономической устойчивости. 
Константин Савчук.jpg
Константин Савчук, начальник юридического отдела АО «Сахалин-Инжиниринг»:
— Государственные и муниципальные закупки на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту порядка 12 лет осуществлялись путем проведения закупок в форме аукциона, а в последующем электронного аукциона.
На протяжении всего времени применения выбранного способа осуществления закупки появлялись как его сторонники, так и явные противники. Первые говорили об эффективности расходования бюджетных средств, экономии, вторые заявляли о необходимости выбора поставщика (подрядчика, исполнителя), способного выполнить работу с надлежащим качеством. С 1 сентября 2020 г. из Перечня товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), исключены позиции, определенные кодами 41.2, 42 и 43 ОКПД. Для целей применения закона о контрактной системе указанное означает отмену обязанности для государственных и муниципальных заказчиков проведение закупок в сфере строительства в форме электронного аукциона. 
Возникает право проведения торгов на строительство объектов капитального строительства в форме конкурса в электронной форме, как это происходит с торгами на проектирование таких объектов. Установленное процентное соотношение цены (60%) и квалификации участников закупки (40%) для закупок в сфере строительства сохранилось в прежнем виде. Компании, обладающие профильным опытом работ, получили возможность предложения цены контракта в тех пределах, которые обеспечивают оплату квалифицированным работникам, что влияет на качественный результат работы. 
Следует обратить внимание, что в числе нововведений при проведении конкурсов введена балльная оценка опыта выполнения работ по видам контрактов, а именно по контрактам жизненного цикла; контрактам, предметом которых может быть одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства; контрактам, предметом которых может быть одновременно подготовка проектной документации и (или) выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капстроительства. 
Приведенные виды контрактов имеют более сложное содержание, так как сочетают в себе элементы различных видов деятельности. Такое деление квалификации позволяет в полной мере использовать накопленный участниками закупок опыт работ по особым видам контрактов, имеющих специфику, которая не учитывалась при оценке «стандартных» договоров подряда.
В Сахалинской области активно применяется подход по осуществлению закупок «под ключ», благодаря чему значительно сокращается время создания объекта капитального строительства. Некоторые компании реализовали не по одному объекту в таком формате. Однако только теперь можно использовать такой опыт для получения дополнительных баллов при оценке заявок.
Но говорить о том, что проведение торгов на выполнение работ в строительной сфере в форме конкурса является универсальным способом обеспечения равной возможности участия всех участников рынка, является неверным. В отличие от электронного аукциона, где существует предквалификационный порог по опыту (дополнительные требования) в закупке на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, в форме конкурса могут принять участие любые претенденты, даже те, которые не имеют никакого опыта, что нивелирует саму суть конкурсного отбора. Плохо это или хорошо — вопрос из разряда дискуссионных, и на него вряд ли кто-то в ближайшее время даст ответ. Отказ от действующей модели мы рассматриваем в целом позитивно, поскольку возникает возможность оценки заявок, а вместе с ними и самих участников с помощью закрепленных критериев, где кроме предлагаемой стоимости цены контракта оцениваются в том числе опыт и квалификация. Предположения о том, как будет формироваться дальнейшая работа заказчиков в этом направлении, бессмысленны. Однако, учитывая исторически сложившуюся практику осуществления закупок в сфере строительства путем проведения именно электронного аукциона, принятие чего-то нового вызывает нежелание, подкрепленное опасениями, а потому вряд ли в ближайшее время стоить ждать резкого массового перехода заказчиков на закупки в форме конкурса. 

Вместо послесловия. Принятие поправок в закон о закупках говорит о том, что строительное сообщество, на протяжении долгих лет говорившее о непривлекательности и нерентабельности системы аукционов, наконец-то услышано. И хотя пока решение о выборе формата проведения закупок спущено в регионы на уровень заказчиков строительства, первый шаг в сторону создания прозрачной, конкурентной, рентабельной системы сделан. Первый, но, будем надеяться, не последний. 
Авторы: Елена Серегина