Экспертиза проектов: новые полномочия

В профессиональном сообществе отечественного стройкомплекса активно обсуждается проект ФЗ № 417505-4 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части повышения безопасности зданий и сооружений). В нем, в частности, содержится предложение о введении негосударственной экспертизы проектов, наделении ее полномочиями по подготовке заключений и выдаче разрешения на строительство. Исполнительная власть Краснодарского края и профессиональный корпус экспертов края имеет свою точку зрения по данному вопросу.

Об общих задачах

Вопрос новых полномочий негосударственной экспертизы был поднят председателем Правительства РФ Владимиром Путиным год назад на совещании «О совершенствовании контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере строительства». При общей положительной оценке решений данного совещания следует отметить, что решение о «наделении организаций негосударственной экспертизы правом проведения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, положительное заключение которой будет являться основанием для получения разрешения на строительство (за исключением экспертизы особо опасных и технически сложных объектов)», было принято преждевременно. И если речь идет об устранении административных барьеров в развитии бизнеса, то проведение государственной или негосударственной экспертизы проектной документации таковым не является. В соответствии с действующим законодательством РФ госэкспертиза направлена на предотвращение создания объектов, строительство и использование которых нарушает права физических и юридических лиц или не отвечает требованиям конструктивной надежности и безопасности возводимых зданий и сооружений. Именно поэтому она является не административным барьером, а барьером на пути некачественной проектной документации, применение которой без всесторонней проверки будет опасно для дальнейшего использования. Аналогичные задачи, по нашему мнению, стоят и перед негосударственной экспертизой. Практика проведения госэкспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в Краснодарском крае за последние три года показывает, что качество разрабатываемой проектной документации остается низким. Не менее половины от общего количества предъявляемых документов получают отрицательные заключения и возвращаются на доработку. При этом от 60 до 80% проектной документации, разработанной для производственных объектов, объектов сельскохозяйственного строительства, здравоохранения, торговли, жилищного строительства, объектов культуры и спорта, получают после первоначального рассмотрения отрицательные заключения госэкспертизы. Только после повторного рассмотрения (иногда после двух и более раз) проектная документация приобретает требуемую форму и содержание.

Следует также отметить, что практически вся проектная документация по олимпийским объектам, включенным в краевую целевую программу и рассмотренным в течение 20i0 года в Краснодарском крае, не отличалась высоким качеством. Особую тревогу вызывает качество проектирования объектов в районах строительства со сложными геологическими условиями и в сейсмических районах. Например, в Краснодарском крае в соответствии с картой общего сейсмического районирования территории Российской Федерации (ОСР-97) 28 муниципальных образований находятся в зоне с сейсмичностью 7-9 баллов, площадь этих территорий составляет более 65% территории края, на которой проживает 4 млн человек (77,6% от общей численности населения). К сожалению, в настоящее время многие проектные организации фактически не имеют специалистов-проектировщиков, способных грамотно проектировать на сложных площадках строительства. Простой анализ выданных заключений показывает, что проведение государственной экспертизы на стадии проектирования фактически упреждает аварии на объектах и обеспечивает безопасную их эксплуатацию. Совершенно очевидно, что исправлять ошибки на стадии проектирования гораздо легче, чем в процессе строительства объекта, а накопленные просчеты при проектировании и строительстве с большой вероятностью приведут к аварии. По нашему мнению, любая экспертиза на стадии проектирования необходима и оправданна.

О кадровой политике и качестве проектной документации

В проекте ФЗ № 417505-4 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части повышения безопасности зданий и сооружений) предусматривается, что главный инженер проекта (главный архитектор проекта) будет единственным лицом, ответственным за качество разрабатываемой проектной документации и, соответственно, имеющим исключительное право утверждать декларацию о соответствии этой проектной документации. Качество разрабатываемой проектной документации прежде всего зависит от квалификации инженеров-проектировщиков. В этой связи следует иметь в виду, что специалистов-проектировщиков, а также специалистов-сметчиков высшие учебные заведения не готовят. При этом проектным организациям необходимо иметь узких специалистов-проектировщиков, способных разрабатывать документы территориального планирования, документацию по планировке территории и отдельные разделы проектной документации (архитектурно-строительные решения, конструктивные решения, инженерные сети и оборудование, энергоэффективность, охрана окружающей среды, пожарная безопасность и другие специальные разделы). Учитывая огромное разнообразие зданий и сооружений жилищно-гражданского и производственного назначения, линейных объектов, сложность и ответственность принимаемых проектных решений, иногда выполняемых на уровне научно-исследовательской работы, проектно-изыскательские организации в настоящее время, имея портфель заказов, имеют определенные кадровые проблемы. Для специалистов строительного комплекса также очевидно, что каждый объект капитального строительства, реконструкции, капремонта уникален, что не бывает и не может быть одинаковых проектов. Именно поэтому функции главного инженера проекта (главного архитектора проекта) может выполнять только специалист, проработавший в проектно-изыскательской организации 10-15 лет.

В отношении предлагаемой редакции пункта 8 статьи 1 законопроекта необходимо отметить следующее. Градостроительным кодексом РФ (часть 9 статьи 49) установлено, что результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентам и результатам инженерных изысканий. Очевидно, что предметом как государственной, так и негосударственной экспертизы являются одни и те же критерии оценки, определенные в части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ. Следовательно, исключительным правом подготовки заключений государственной и негосударственной экспертизы должны обладать государственные эксперты, аттестованные в установленном порядке, а не просто сотрудники организаций, аккредитованных на право проведения негосударственной экспертизы. При таком подходе, если подготовка заключений будет осуществляться аттестованными государственными экспертами, ни сроки, ни качество заключений экспертизы не изменятся. Если же подготовка заключений будет осуществляться экспертами, которые будут являться сотрудниками аккредитованных организаций по проведению негосударственной экспертизы, то прогнозировать продолжительность и качество подготовки таких заключений проблематично. Для оценки таких заключений необходимо иметь базу заключений негосударственной экспертизы, которой в настоящее время нет.

Анализируя положение дел в области проектирования, следует сказать, что в настоящее время в Краснодарском крае действует более 600 проектных и изыскательских организаций, в которых насчитывается более 25 тыс. специалистов. В ГАУ КК «Краснодаркрайгосэкспертиза» работают 50 аттестованных государственных экспертов, то есть соотношение экспертов и проектировщиков составляет в среднем 1:500. Иными словами, количество высококвалифицированных специалистов, которые имеют опыт работы, включая опыт работы в качестве главного инженера проекта (главного архитектора проекта), и которые могут выполнять функции эксперта, весьма ограничено.

О разделении полномочий

Негосударственная экспертиза, несомненно, должна способствовать общему повышению качества проектирования. Роль и значение негосударственной экспертизы, очевидно, заключается в более широком привлечении опытных ученых и специалистов в области инженерных изысканий, проектирования и строительства при оценке разработанной документации требованиям технических регламентов, а также требованиям законодательства и нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону «О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу РФ. В статье 50 Градостроительного кодекса РФ не конкретизируется область действия негосударственной экспертизы. Опираясь на практику проведения государственной экспертизы, следует заключить, что на современном этапе в целях повышения качества проектирования проведение негосударственной экспертизы является необходимым в следующих случаях, когда:

1) государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий не проводится (части 2, 3 и 3.1 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ);

2) разработана рабочая документация, которая не подлежит государственной экспертизе;

3) разработаны отдельные разделы проектной документации или проектная документация не может быть разработана в полном объеме (например, при реконструкции или капитальном ремонте объекта), т.е. такая документация не может быть принята на государственную экспертизу по основаниям части 8 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ;

4) требуется проверка соответствия проектной документации отдельным требованиям безопасности (аналогично существующей экспертизе промышленной безопасности, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»), оценка экономической целесообразности проекта (ТЭО), социальной привлекательности и т.д.;

5) в процессе строительства объекта в проектную документацию вносятся изменения, содержащие отклонения параметров объекта капитального строительства от проектной документации (часть 7 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ), учитывая, что порядок внесения таких изменений Минрегионом России не установлен;

6) объект капитального строительства имеет высокую степень строительной готовности;

7) при наличии положительного заключения государственной экспертизы в проектную документацию внесены изменения, влияющие на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства (в этом случае разрешение на строительство уже выдано, и государственному строительному надзору необходимо представить положительное заключение негосударственной экспертизы).

Указанная в последнем пункте норма введена в Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (абзац первый пункта 44) постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 года № 970, но с введением института негосударственной экспертизы целесообразно эту функцию передать негосударственной экспертизе, а повторное проведение государственной экспертизы проводить только в случае выдачи отрицательного заключения, как это определено частью 10 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ. По нашему мнению, проектная документация и результаты инженерных изысканий в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов должны в обязательном порядке подлежать только государственной экспертизе в ФГУ «Главгосэкспертиза России». Вопросы возможности проведения негосударственной экспертизы по объектам, указанным в статье 48.1 Градостроительного кодекса РФ, даже не должны обсуждаться. Градостроительным кодексом Российской Федерации четко разграничены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности, включая организацию и проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Также четко должны быть разграничены полномочия органов государственной экспертизы и организаций по проведению негосударственной экспертизы, аккредитованных в установленном порядке. ГАУ КК «Краснодар-крайгосэкспертиза» предлагалось закрепить за органами государственной экспертизы рассмотрение проектной документации и результатов инженерных изысканий по объектам, которые:

1) предполагается возводить на площадках сейсмичностью 7-9 баллов, а также размещаемых на землях особо охраняемых территорий;

2) относятся к опасным производственным объектам в соответствии с законодательством РФ;

3) относятся к общественным зданиям и сооружениям и характеризуются как объекты повышенной сложности и опасности:

— многоэтажные жилые здания с количеством этажей более 9;

— дошкольные и общеобразовательные учреждения;

— учреждения здравоохранения, лечебные учреждения со стационаром;

— предприятия розничной торговли общей площадью более 8 тыс. м2;

— вокзалы общей площадью более 1 тыс. м2;

— зрелищные учреждения с залами вместительностью более 800 мест;

— здания и комплексы для временного пребывания людей (гостиницы, санатории и пансионаты, общежития учебных заведений и интернаты) общей площадью более 10 тыс. м2.

Проектная документация и результаты инженерных изысканий остальных объектов, не включенных в указанный перечень, являются предметом рассмотрения организациями по проведению негосударственной экспертизы.

О главном

Создание организаций по проведению негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, несомненно, должно способствовать общему повышению качества проектирования (сегодня в Краснодарском крае уже имеют аккредитацию на право проведения негосударственной экспертизы шесть организаций). Но в условиях становления законодательства о техническом регулировании, общего низкого уровня проектирования, формирования института саморегулирования в области инженерных изысканий, проектирования и строительства, в настоящее время вводить институт негосударственной экспертизы следует поэтапно. В дальнейшем, по истечении переходного периода, убедившись в эффективности работы негосударственной экспертизы, можно и нужно ставить вопрос о расширении ее полномочий.