«Для создания агломерации нужно не менее 7–8 лет»

Агломерация — понятие не градостроительное и не экономическое, даже больше географическое, считает Вячеслав Глазычев, профессор Московской академии архитектуры, председатель Комиссии Общественной палаты РФ по вопросам регионального развития и местного самоуправления. В эксклюзивном интервью «Вестнику» Вячеслав Глазычев рассуждает, как муниципалитетам выстраивать взаимоотношения в рамках агломераций и какие агломерации в России, и в Южном регионе в частности, имеют шансы на успех.

— Что такое агломерация? Это экономическое, административное, юридическое или архитектурное понятие? С чем оно больше связано — с вопросами управления, экономическими связями и трудовой миграцией, правоотношениями или градостроительством?

— Агломерация — это ни то, ни другое, ни третье. Скорее, все это вместе. Агломерация — это экономико-географическое понятие, потому что трудовая миграция и так осуществляется и будет осуществляться, назовете вы города агломерацией или не назовете. Это способ управления развитием, а он, как вы понимаете, и экономический, и организационный, и какой угодно, но ничто из этого по отдельности.

— Что нужно, чтобы она сложилась?

— Мировой опыт показывает, что все попытки делать это административным путем абсурдны. Вот, скажем, такая попытка была предпринята в Торонто, в Канаде. Привела она к тому, что вся эта административная конструкция распалась, как только неоконсерваторы, которые вели себя так же, как наши региональные власти, были смещены на выборах. Так происходит, если грубыми методами выстраивать гораздо более тонкую конструкцию.

Ведь прежде всего это форма договорных отношений между автономными и во многом самостоятельными муниципалитетами. Если этого признака нет, то ни о какой агломерации говорить не приходится. Тем самым агломерация — это не тело, а способ организации системы связи, система «договаривания» о предметах общего интереса.

— На одной из конференций вы сказали, что из всех городов России, кроме Москвы, Челябинск — наиболее близкое к понятию агломерации образование…

— Еще нет, но ряд шагов к созданию агломерации там был сделан. Шаг первый: усадить за общий стол мэра миллионного города, глав сельских районов так называемых городских округов, примыкающих к нему, чтобы между ними впервые состоялся прямой диалог. Не в кабинете у губернатора, а напрямую. В результате цепочки действий нужно было каждому из муниципалитетов выяснить его проблемы и вместе с ним нащупать общие места, которые поодиночке решить трудно. Тем самым выстроить систему простых предметов взаимного интереса. Одним из них было согласование действий ГИБДД, чтобы людей не высаживали на окраине города, дескать, это областное, а это — городское. Второй вопрос — предоставить места на рынках, чтобы окрестные фермеры могли невозбранно продавать свою продукцию. Без защиты со стороны городской власти сделать это было невозможно.

Более сложный вопрос — чистая питьевая вода. Источник находится не в городе, а в другой местности. Возникают вопросы: а промежуточный район от этого получит воду или не получит? Если получит, то чем и как сможет поучаствовать в этом? А это уже акционерное действие, проще говоря, складчина.

Предметом такой «складчины» может быть и водопровод, и общая дорога, и даже свалки, так называемые полигоны ТБО. Сложный, капризный, скандальный, криминализованный вопрос. Вытащить эту проблему и вместе нащупать взаимный интерес и компенсацию можно только в процессе переговоров. Это не сделаешь росчерком пера.

И, наконец, следующее направление работы — это выделение площадок для строительства жилья и для выноса промышленных предприятий. Все это тянет весь клубок, паровоз проблем: социального протеста, с одной стороны, необходимых затрат — с другой. Все эти шаги были сделаны, меморандум подписан, и на этом, собственно, наша функция — роль катализатора процесса выполнена. Дальше нужно смотреть, что произойдет, мы не можем подменять собой действия людей, живущих там.

Это самый эффективный способ построения. А самый абсурдный, который можно только придумать, — попытка механического присоединения. С агломерацией он ничего общего не имеет.

— Такие примеры тоже есть?

— У нас делается много подобных заявлений, в том числе и касательно Москвы и Санкт-Петербурга. Собирались даже присоединять к Владивостоку Уссурийск, от одного к другому скачи — не доскачешь, но это все от лукавого.

Наибольшие шансы есть у Красноярской агломерации, где два небольших города и четыре сельских района с очень небольшой, в общем-то, численностью жителей. В Красноярске принято соглашение о намерениях, подписанное всеми участниками. Но важно, что они учредили дирекцию Красноярска-2020, выносной узел управления развитием, существующий не внутри администрации, а автономно. Это именно управление развитием, оно не имеет отношения к администрации, не связано с ее повседневным функционированием. Вот разведение этих двух вещей — штука, до сих пор в стране очень плохо понятая. Поэтому и губернаторы считают себя ответственными за развитие, хотя они на самом деле ответственны лишь за условия развития. В действительности им часто приходится играть роль агентов развития, потому что бизнес еще не умеет кооперироваться. На самом деле это процесс вызревающий и дооформляемый, а не назначаемый.

От Большого Ростова — в Большой Сочи?

— А другие примеры «пред-агломераций» можете назвать?

— Очень высокие шансы есть у Ростовской агломерации, возникшей естественным образом: там интенсивно развиваются трудовые связи, маятниковая миграция. Вопрос будет заключаться в том, пойдут ли по пути выращивания вот этого органа управлением связи и развития или попытаются простейшим путем подписать, выкрутить локти, морковкой поманить и объявить агломерацией. Ну объявят — и что? И ничего.

Смысл агломерации — это наращивание качества. Отсюда и инвестиционная привлекательность. Ее не объявляют, ее выстраивают. Потому что увеличивается зона свободы выбора для всех людей, там проживающих. Она и сейчас есть, но явно недостаточна. На работу из города в город вы поедете и с работы вернетесь, но единой системы обслуживания пока еще нет, вырастят ли ее — вопрос.

В отличие от Ростова Волгограду до агломерации еще далеко. Это пример не очень счастливого расселения людей — в заводских поселках. Очень рыхлая система расселения. В Челябинской области есть город, удаленный от областного центра на гораздо большее расстояние, чем Волжский от Волгограда, но там сложились отношения, характерные для агломерации. Схема территориального планирования понятна, ее границы очерчены. Впору говорить о взаимном интересе.

Также можно говорить о Самарско-Тольяттинской агломерации. Тольятти далековат от Самары, но между ними есть связи, которые позволяют осуществлять совместное развитие.

— Может ли в Сочи сложиться естественная, но не административная агломерация? И как быть с олимпийским строительством?

— Подождите, на самом деле и Дагомыс, и Мацеста, и Лоо — все это уже давно входит в Сочи. Это уже существующая, еще советская административная агломерация. К сожалению, здесь нет взаимодействия муниципалитетов, потому что это единая администрация Большого Сочи — города длиной 100 км. Как видите, все это совершенно различные образования.

А олимпийская стройка — это, конечно, роковая ошибка власти. Вместо того чтобы использовать шанс зимней Олимпиады для развития какой-то перспективной зоны в стране, будь то Хибины или Урал, где гораздо лучше климатические условия, власть поддалась на достаточно безответственные уговоры. Теперь на семейном курорте можно просто поставить крест. Может быть, там будет развиваться деловой туризм в некотором объеме. Для Олимпиады-то все выстроят, но дальше возникнет проблема ее окупаемости. Серьезная проблема, о которой никто всерьез не думал на самом деле. Поэтому это очень неудачный пример, удар по агломерации, а вовсе не ее решение. Хотя дороги, коммуникации и прочее — вещь хорошая, на это муниципалитеты и покупаются…

— Можно ли сравнивать российский и западный опыт в построении агломераций?

— Самая успешная в мире агломерация сегодня — это Ванкувер в Канаде. Пожалуй, это образец, поскольку в течение ряда лет шла огромная подготовительная работа, огромный массив слушаний — экспертных, общественных и т.д. Создавались целые тома, которые описывали предметы общей заботы, общего интереса. Отсюда — единая схема территориального планирования, и не в черте административных границ, входящих в игру муниципалитетов, а в черте функциональных границ. Что толку сказать — я присоединяю район. А что в районе вы присоединяете? Весь район? Или на самом деле в игру вступает сам город и его часть, что не мешает оставаться ему городским округом, районом… Вот вокруг этого, как ни странно, масса путаницы. Агломерация почему-то воспринимается как физическое тело. Это такой же абсурд, как назвать физическим телом субъект Федерации. Но в действительности люди живут в местах.

— В районах, городах…

— Нет, именно в местах. Они живут в селе, поселке, системе поселков. В любой области на 5% территорий проживает 80% населения. На карте видно остров, цветовое пятно — субъект Федерации. Связи с соседними регионами не прослеживаются, и внутренние связи не обозначаются. Такой карты нет. Нужно построить ее внутри одного субъекта Федерации и, отталкиваясь от функционального наполнения, создавать схему территориального планирования.

— Какие законодательные нормы регулируют процесс агломерации и есть ли противоречия? Как прописано понятие агломерации?

— А зачем? Все укладывается в систему гражданского договора, Гражданского кодекса. Есть закон о местном самоуправлении, регулирующий взаимодействия муниципалитетов, каковые по закону поощряются. Все есть в законе, нужна только добрая воля муниципалитетов и губернских властей.

Агломерация — не тело и не административная конструкция. Она не попадает в зону законодательного регулирования — это договорные отношения, свойственные гражданскому обществу.

— Сколько времени нужно на создание агломерации?

— Не меньше 7–8 лет. Попытка ускорить процесс — это саботирование процесса. Постепенность обеспечивает его основательность, изменение сознания людей щелчком не достигается. Договорятся муниципальные органы, их поддержит часть населения, она объединит другую часть населения, которой пока все равно, — люди еще не поняли выгоды. Эта задача решается на уровне города, но требует затрат интеллекта, воли. Денег требуется немного: нужно вкладывать в человеческий капитал, когда он действует, а если он пассивен, смысла нет.

— Какой главный фактор, сдерживающий развитие агломераций?

— Нежелание и неумение субъектов сотрудничать. Пока необходим третейский судья в лице федерального органа. Идеальная конструкция — автономная дирекция с соакционерами в лице муниципалитетов. У нас же сейчас, как в древние времена: каждый бегает в ставку к хану самостоятельно. А ведь пространственные ошибки планирования — самые дорогие ошибки. Дороже воровства.

Досье

Вячеслав Глазычев — доктор искусствоведения, профессор Московского архитектурного института (МАРХИ). В 1961–1962 годах учился в Варшаве, в 1963 году окончил Московский архитектурный институт, а в 1991 году получил научное звание профессора МАРХИ. Автор более десятка книг и четырехсот статей о городской экологии и архитектуре, социальных проблемах крупных городов и образовательной политике.

Действительный член Международной академии архитектуры и Зальцбургского семинара планировщиков городов. Генеральный директор издательства «Европа». Президент Национальной академии дизайна. Член Общественной палаты Российской Федерации, председатель Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления.

Справка

В структуру Ростовской агломерации входят Ростов-на-Дону, Батайск, Азов, Таганрог, Новочеркасск, Аксайское городское поселение и 43 сельских поселения семи муниципальных районов — Азовского, Аксайского, Кагальницкого, Мясниковского, Неклиновского, Октябрьского и Родионово-Несветайского. Центр («ядро») агломерации — Ростов-на-Дону.