Агломерации — вызов или ресурс для развития?

В конце июня состоялся III Урбанистический форум «Развитие городов Юга России», организованный медиахолдингом «Эксперт». На одном из круглых столов форума обсуждались проблемы создания агломераций на современном уровне. Какие законодательные и бюрократические препоны существуют для беспроблемного функционирования агломераций? Какие задачи необходимо решить органам исполнительной власти? Какие управленческие структуры помогут развитию этого механизма? Вопросы, звучавшие из уст представителей власти, застройщиков, экспертов, отразили реальные проблемы, существующие в агломерационном развитии городов.

Проведению круглых столов предшествовало пленарное заседание, на котором выступили губернатор Ростовской области Василий Голубев, мэр Ростова-на-Дону Михаил Чернышев, заместитель главы Краснодара Александр Михеев, руководитель представительства АСИ Александр Хуруджи и другие. В своем выступлении губернатор обратил внимание на крупнейшие направления и проекты, которые будут реализованы в территории (строительство Южного хаба, кольцевой автомагистрали в обход Ростова, мостов, участка высокоскоростной железной дороги Москва — Адлер, а также объектов подготовки к ЧМ-2018). Большая часть из них позволит создать единое пространство Ростовской агломерации (Юго-Западного внутриобластного района РО), наладить взаимодействие и решить транспортные проблемы между разрозненными частями агломерации. О перспективах развития города рассказал и мэр Ростова, однако более детально вопросы создания единой городской системы и возможности присоединения близлежащих территорий обсудили эксперты на круглом столе.

Бумажный разнобой
В структуру Ростовской агломерации входят Ростов-на-Дону, Батайск, Азов, Таганрог, Новочеркасск, Аксайское городское поселение и 43 сельских поселения семи муниципальных районов — Азовского, Аксайского, Кагальницкого, Мясниковского, Неклиновского, Октябрьского и Родионово-Несветайского. Центр (ядро) агломерации — Ростов-на-Дону. Наиболее интенсивные связи с «ядром» у территорий, примыкающих к его границам, они выделены в качестве первого уровня агломерации и трактуются как «Большой Ростов» (около 50 тыс. га). Ее формируют земли, прилегающие к городскому округу «Ростов-на-Дону» по направлениям: Аксайское (Рассветовское), Краснокрымское, Темерницкое, Щепкинское, Чалтырьское (Калининское), а также территории, прилегающие к восточной и западной частям Батайска, Южно-Батайская промзона, территория Южного хаба. Согласно схеме территориального планирования Ростовской агломерации, вдоль этих лучей планируется создать поселения-спутники, оставляя между ними зеленые коридоры. Насущный вопрос о механизме развития агломерации задал председатель совета директоров ОАО «Ростовское» Николай Бритеин: «Для меня и моих коллег важно учиться работать при нынешних схемах управления. Они сами по себе еще не эффективны, и поможет ли агломерация их решить — большой вопрос. Пример из жизни: недавно мы столкнулись с проблемой, связанной с тем, что я как представитель ЖК «Суворовский» не могу получить разрешение на сброс вод жилого комплекса в р. Темерник. Оказалось, что наши предшественники в советское время, когда решали вопрос индустриализации, сделали разрешение на сброс вод в Ростовское море, чтобы препятствовать засорению вод в Темернике. Однако очистные сооружения, которые мы сделали, — это благо для города, они будут его очищать. Но юридическое решение проблемы переходит из кабинета в кабинет». Эту мысль развил и президент ГК «Промтерпроект» Михаил Свиридов. «У нас независимо друг от друга существует несколько документов, и получается, что даже схема территориального развития города и схема экономического развития города — два совершенно разных документа. Одним занимается минэкономразвития, другим — министерство территориального развития. Если они между собой хоть немножко совпадают, это уже хорошо. Дальше наслаиваются документы отраслевые (инфраструктура, транспорт и т.д.). Может, стоить подумать, как объединить все это хотя бы на уровне Ростовской агломерации, создав что-то типа мастер-плана? Тогда схема действительно заработает», — сказал он.

Как управлять агломерацией
Теоретические основы создания «правильной» агломерации озвучил заместитель директора Департамента по местному самоуправлению и межнациональным отношениям правительства Свердловской области, руководитель рабочей группы по разработке модели управления городскими агломерациями Юрий Кузнецов. Согласно предложенным им тезисам, во-первых, преимущества совместного муниципалитета должны быть более значительны, чем те ограничения, которые несет в себе усложнение управленческой деятельности. Во-вторых, если модель концентрирует большую часть управленческих функций на региональном уровне, то это может привести к заметному противодействию со стороны муниципальных образований или пассивной позиции. В-третьих, если модель будет основана исключительно на договорных отношениях между муниципалитетами, то это не приведет к успеху, так как не все муниципалитеты или их руководители осознают преимущества такого сотрудничества. И, наконец, сегодня в рамках реализации кластерного принципа территориального развития и формирования крупных экономических проектов потребуется обеспечение этих проектов квалифицированной рабочей силой. Не всегда такая рабочая сила может быть найдена на той территории, на которой будет создаваться. Вопрос о том, как реализовать проект, совершив наименьшее количество ошибок и упущений, вызвал оживленную дискуссию. «Применительно к Ростову присоединение территорий прилежащих муниципальных образований при уже сложившихся связях экономически оправдано, — считает генеральный директор ЗАО «Патриот» Игорь Далаксакуашвили. — Конечно, будет сопротивление местных элит, но это позволит территориям получить импульс большого крупного города, как в Москве. На втором этапе нужно создать надмуниципальные исполнительные органы и собственный бюджет развития. Не менее важно и экономическое взаимодействие, для чего нужен проектный офис и применение данного формата государственного партнерства. Люди из близлежащих городов, таких как Батайск, и так каждый день ездят в Ростов на заработки, границы между этими городами сильно размыты. Так что уже сейчас нужно заняться работой по присоединению этого муниципалитета».

Однако противоположной точки зрения придерживается заместитель министра строительства, архитектуры и территориального развития — главный архитектор Ростовской области Алексей Полянский. По его мнению, в случае присоединения муниципальных образований к Ростову появится территория, сопоставимая с несколькими районами. «Разве она будет более управляема? Считаю, что мы должны заниматься выстраиванием взаимоотношений между муниципальными образованиями. Сегодня нужно считать Ростов основным каркасом территории, а крупные инфраструктурные и транспортные проекты (Южный хаб, порт и т.д.) можно назвать образующими агломерацию», — говорит Алексей Полянский.

По вопросу создания агломераций не так давно высказался и президент РФ Владимир Путин. Он согласился, что действующее законодательство в части усиления и углубления муниципального взаимодействия нужно менять, и к концу года межведомственная рабочая группа подготовит свои предложения по изменению законодательства. «Уже сегодня мы обсуждаем не только территориально-планировочные, но и экономические аспекты, — отметил Юрий Кузнецов. — У нас есть представление, как бизнес должен включаться в эти процессы. Мы начали обсуждать управленческие аспекты: какие структуры нужно создавать, чтобы процессы шли динамично, как должны подписываться межмуниципальные соглашения и т.д., чтобы стимулировать позитивные тенденции и избавиться от негативных».