В нашей стране законодательство о ГЧП находится на стадии становления. На федеральном уровне до сих пор не принят федеральный закон, регулирующий отношения в государственно-частном партнерстве, более того, отсутствует единое понимание самого термина «государственно-частное партнерство».
Действующее федеральное законодательство регулирует лишь отдельные формы ГЧП: Федеральный закон от 25.02.1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 11-ФЗ «О концессионных соглашениях», Федеральный закон от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития», Федеральный закон от 22.07.2007 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Несмотря на это, в более чем трети субъектов РФ приняты региональные законы о ГЧП, в которых понятие государственно-частного партнерства применяется к инвестиционным, инфраструктурным, инновационным проектам, требующим значительного финансирования, в том числе бюджетного, и, соответственно, определения и последующего соблюдения правил раздела получаемых в результате реализации проектов доходов.
В отсутствие соответствующего федерального закона государственно-частное партнерство может выражаться в различных правовых формах. Иначе говоря, существует определенный спектр юридических конструкций, позволяющих осуществлять такое партнерство государства и частного инвестора: концессионные соглашения, участие в инвестиционных проектах, особые экономические зоны, строительный подряд для государственных нужд, аренда государственного имущества, доверительное управление государственным имуществом, соглашение о разделе продукции и ряд иных правовых форм.
Вопрос о том, нужен ли федеральный закон о государственно-частном партнерстве, обсуждается уже давно. На практике существует потребность в принятии подобного закона и на федеральном уровне ввиду отсутствия единого нормативно-правового акта, который регулировал бы все вопросы, возникающие в сфере ГЧП, и на уровне субъектов Федерации.
Это связано прежде всего с тем, что федеральное регулирование этой области носит рамочный, общий характер. Региональные законы могли бы конкретизировать нормы, установленные на федеральном уровне, а также определить конкретные механизмы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и инвестора — инициатора ГЧП-проекта. Кроме того, закрепление в региональном законе порядка применения ГЧП-инструментов позволило бы снизить правовые риски, разрешить правовые коллизии, восполнить пробелы, устранив тем самым правовую неопределенность в толковании отдельных норм закона. Это способствовало бы существенному повышению доступности финансовых ресурсов на банковских и фондовых рынках, а значит, большей привлекательности ГЧП-проектов для частных инвесторов.
Также не следует забывать, что гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации, соответственно, закон о ГЧП субъекта РФ должен соответствовать федеральному гражданскому праву. Вместе с тем приходится констатировать, что нормативные основы ГЧП в субъектах РФ (и вследствие отсутствия ФЗ о ГЧП) на сегодня в большинстве случаев не имеют системного характера. При этом власти различных субъектов весьма активно конкурируют друг с другом за привлечение национальных и иностранных инвесторов. Очевидно, что наличие качественного законодательства в этой сфере поможет обеспечить существенный рост региональной экономики за счет привлечения инвестиций российских организаций регионального и общефедерального значения, а также международных компаний. Анализ регионального законодательства о ГЧП показал, что в регионах:
— не учитывают опыта реализации федеральных ГЧП-проектов и сложностей, возникших в ходе применения существующей нормативной базы;
— не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны региональным и национальным инвесторам;
— имеют невысокий уровень юридической техники, что приводит к коллизиям с нормами федерального законодательства;
— основаны на неверном представлении о реальном содержании различных ГЧП-инструментов, потому носят откровенно декларативный характер.
Нормативный акт регионального уровня о порядке реализации ГЧП-проектов должен обеспечивать активизацию различных форм государственно-частного партнерства и единую процедуру реализации подобных проектов (в первую очередь в части организации конкурсов). Поскольку нормативные акты, регулирующие инвестиционные процессы, приняты во всех регионах относительно давно и не учитывают актуальных возможностей проектного финансирования и ГЧП, объективно необходимо разрабатывать специальный закон о ГЧП, уделив особое внимание формированию принципов, на которые будет опираться субъект РФ при участии в ГЧП-проектах; определению конкретных форм такого участия; описанию процедур инициализации и реализации проекта; отбору партнеров, а также установлению основных условий, на которых субъект РФ будет участвовать в проектах. Предпосылки для принятия специального нормативного акта о государственно-частном партнерстве на региональном и федеральном уровнях различны. В случае с регионами очевидно, что подобный закон позволит как минимум модернизировать существующую (формировавшуюся с начала 90-х годов) нормативную базу в сфере инвестиционной деятельности. Кроме того, региональный закон о ГЧП обеспечит развитие данного института в соответствии с федеральными нормами, а также имеющимися в субъекте нормами о поддержке инвестиционных проектов. В зависимости от предмета ведения органы власти субъектов РФ смогут либо конкретизировать федеральные нормы (например, процедуры проведения региональных концессионных конкурсов), либо урегулировать отдельные вопросы на своем уровне (например, формы консолидации муниципальных проектов под единые региональные конкурсы). Такие решения должны приниматься с учетом всех особенностей конкретного региона, в том числе его социально-экономического положения.
Госдума работает над созданием модельного закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», который по завершении будет направлен в регионы в качестве шаблона регионального закона о ГЧП. Безусловно, это полезная и нужная инициатива, поскольку развитие регионального законодательства позволит повысить качество управления проектами ГЧП. Однако распространение модельного закона может столкнуться с определенными трудностями. Во-первых, имеются опасения, что во многих субъектах РФ данный закон будет принят без должной адаптации и доработки в соответствии со специфическими условиями конкретного региона, что может только затруднить развитие ГЧП по причине несоответствия закона региональной стратегии социально-экономического развития.
Во-вторых, возможна и обратная проблема: в случае если, к примеру, законодательные органы власти двух соседних регионов переусердствуют с доработкой модельного закона, может возникнуть ситуация, при которой формирование и реализация межрегиональных проектов на основе ГЧП будут поставлены под угрозу вследствие различий в ключевых законодательных положениях вплоть до разных определений ГЧП в разных субъектах. Необходимость принятия федерального закона о ГЧП не столь очевидна, а предполагаемое его содержание вызывает множество споров. Либо это будет декларативный акт, определяющий основные принципы государственно-частного партнерства — и в этом случае его практическая ценность остается под вопросом, либо в рамках данного закона будут сформулированы конкретные формы ГПЧ и процедуры их использования, что потребует корректировки практически всего законодательства в данной сфере.
Чем отличаются региональные законодательные акты регионов Юга России?
В настоящий момент законы о ГЧП приняты уже в 8 регионах:
в Ростовской области, Краснодарском и Ставропольском краях, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии, Ингушетии, Дагестане и Калмыкии. К сожалению, структура законов этих субъектов о государственно-частном партнерстве является однотипной и включает в себя такие положения, как:
1) основные понятия, используемые в законе;
2) законодательная основа государственно-частного партнерства;
3) цели и задачи государственно-частного партнерства;
4) принципы государственно-частного партнерства;
5) формы государственно-частного партнерства;
6) объекты соглашений о государственно-частном партнерстве;
7) условия и порядок участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношениях государственно-частного партнерства.
Некоторые законодательные акты включают в себя еще и:
— условия и порядок участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношениях государственно-частного партнерства (закон Республики Дагестан, Республики Ингушетия);
— конкурс на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве (закон Республики Калмыкия, Республики Дагестан);
— государственная поддержка развития государственно-частного партнерства (закон Ставропольского края, Кабардино-Балкарии);
— гарантии прав партнеров при заключении и исполнении соглашений о государственно-частном партнерстве (закон Дагестана, закон Калмыкии);
— существенные условия соглашений (Республика Ингушетия).
К сожалению, не конкретизированы, а зачастую даже не упоминаются именно те стороны, которые больше всего нуждаются в единообразном регулировании:
— процедуры инициализации проекта и выбора партнера, в том числе наделения органов власти полномочиями по разработке отдельных инструкций, методик и т.п.;
— виды и формы гарантий, условия предоставления их партнеру (частному инвестору, оператору, инициатору проекта);
— порядок распределения рисков между государственным и частным сектором.
Вывод: все эти законы носят декларативный, а не регулятивный характер.
