Сергей Сиваев: «Фонд ЖКХ может быть реорганизован в гарантийное агентство»

Сергей Сиваев: «Фонд ЖКХ может быть реорганизован в гарантийное агентство»

В марте исполняется пять лет со дня вступления в силу Жилищного кодекса

В интервью «Вестнику» один из разработчиков Жилищного кодекса, руководитель направления «Городское хозяйство» института «Фонд экономики города» Сергей Сиваев рассказал, какие сложности возникают с привлечением частных инвестиций в отрасль и с реализацией проектов частно-государственного партнерства, как сбалансировать отношения между участниками рынка ЖКУ и как привлечь средства собственников для модернизации многоквартирных домов.

— Сергей Борисович, как отразился кризис на привлечении инвестиций в модернизацию водно-канализационного хозяйства в проектах частно-государственного партнерства?

— По существу кризис на проектах не сказался никак, потому что привлеченных со стороны денег в коммунальном секторе не было. Есть более или менее серьезные заимствования у ЕБРР Росводоканала, но в общем море проблем — это почти ничего. В связи с кризисом больше их, естественно, не стало. Сегодня частники показывают инвестиции в модернизацию, полученные от выручки, но это не привлеченные деньги. Из-за высоких рисков бизнес не знает, как в коммунальном хозяйстве будут деньги «возвращаться», и боится вкладывать свои. Частные операторы живут за счет операционной деятельности.

Инвестиций станет больше, если будут долгосрочные тарифы с гарантированной доходностью на вложенный капитал. Сейчас Внешэкономбанк (ВЭБ) пытается выполнить вполне цивилизованную миссию по формированию типовых проектов частно-государственного партнерства с тем, чтобы их оценивать и самому их кредитовать или открывать кредитные линии заинтересованным банкам. Сегодня предпосылки к привлечению инвестиций только формируются.

— О переходе на долгосрочные тарифы речь идет достаточно давно, причем наиболее активно реализуется тарифная реформа в секторе электро- и теплоснабжения. В чем их преимущество перед существующими?

— Приведу пример. Во Франции, где наиболее широко распространена концессия, размер тарифа является предметом договора между властью и бизнесом. В договоре закрепляют тарифные планы, а потом по ним и работают. Зная объем своих доходов в будущем, бизнес может просчитать, как быстро «вернутся» привлеченные им деньги. Поэтому, конечно, долгосрочный тариф — это лучше, чем короткий. Но если тариф будет на пять лет, то бизнес-планирование будет на этот срок, а за его пределами оно будет достаточно неопределенным. Еще одна важная вещь — включение в тариф механизма «доходности на привлеченный капитал». То есть бизнес может не только вернуть привлеченные деньги, но и с некой доходностью. Это значительно улучшит инвестиционный климат. Проблема вот в чем: если мы сразу включаем в тариф «доходность на привлеченный капитал», это значит, что мы совершенно не думаем об экономической эффективности привлеченных денег, потому что гарантию возврата уже включаем в тариф. Мы деньги получаем не на увеличение эффективности и расплату за привлеченные деньги за счет того, что у нас издержки снизились. А сразу нагружаем валовую выручку этой самой доходностью. Здесь возможна подмена понятий — деньги должны привлекаться на принципах самоокупаемости, а не на принципах гарантированного возврата. В этом контексте включение в тариф «гарантированной доходности на капитал» выглядит не очень здорово.

— По истечении уже значительного времени накопилась критическая масса информации о реализации проектов частно-государственного партнерства в России. В общественном мнении укоренилось, что частные операторы лучше публичных, так ли это?

— Общее представление — приход частного оператора несет очевидные выгоды, которые связаны с лучшей мотивацией бизнеса, более высокими компетенциями в управлении, плюс еще деньги свои принесет. Но на деле есть проблемы. Тариф при «частнике» выше, чем при публичном операторе, и эта социальная компонента является сдерживающим фактором. Тем более все российские частные операторы говорят, что их интересуют города с населением свыше 300 тыс. человек — в малых муниципальных образованиях платежеспособность ниже и реальные издержки выше. Так что бизнес в ЖКХ — не панацея на все случаи жизни. Во-вторых, все проблемы с реализацией проектов частно-государственного партнерства сталкиваются с системой тарифообразования, которая не предполагает долгосрочные инвестиции, с отсутствием понимания, как выстраиваются правила игры, и т.д.

Что касается водного сектора, то внедрение частника должно проходить последовательно, возможно, и планово. Причем начиная с больших городов через публичные конкурсы. Нужна демонстрация выгод частного оператора по сравнению с публичным. И только после этого принимать непосредственные решения, как такую деятельность разворачивать. То есть теоретически частник лучше, но практически этого в России еще никто не доказал.

— Какие проекты частно-государственного партнерства на Юге могли бы отметить?

— В Ростове и Сочи активно работает «Евразийский». Я оцениваю деятельность этого оператора со сдержанным оптимизмом. У «Евразийского» велика доля и PR- (выстраивание взаимоотношений с общественностью. — Прим. ред.), и GR-деятельности (выстраивание взаимоотношений с госструктурами. — Прим. ред.). Но эта компания единственная на сегодня, которая реализует максимальное число инвестиционных проектов и которая показала на коммунальном рынке, что может как никто другой привлекать деньги. Компания привлекла деньги ВЭБа и Инвестфонда, чтобы улучшить системы водоснабжения. В этом смысле она максимально активна по сравнению с другими операторами.

— После реформирования РАО «ЕЭС» осталось не так много привлекательных активов в секторе теплоснабжения. Ваш прогноз: насколько активно будет развиваться ЧГП в теплоснабжении?

— Проблема системы теплоснабжения в крупных городах в том, что инженерной системой управляют большое количество игроков, а это значит, что у них разные векторы, интересы, разбалансированность. И еще: это в конечном счете ведет к удорожанию стоимости тепла. Есть истории, когда жители на одной стороне улицы за гигакалорию платят одни деньги, а с другой, иные, — и это становится социальной проблемой.

В тех городах, где большая часть системы теплоснабжения находится в частных руках, частно-государственное партнерство уже становится бессмысленным. Если половина или 2/3 активов приватизированы, то лучше процесс приватизации доводить до конца, чем на оставшейся 1/3 заводить частно-государственное партнерство. Там, где системы теплоснабжения в руках «муниципалов», о частно-государственном партнерстве имеет смысл подумать. На мой взгляд, единое управление инженерной системой и минимизация проблем, связанных с барьерами и собственностью, важнее, чем создание партнерства бизнеса и власти.

— Считается, что одним из главных последствий кризиса для ЖКХ является значительное увеличение неплатежей за жилищно-коммунальные услуги. Это осложняет работу и управляющих организаций, и ресурсоснабжающих организаций. Каков должен быть баланс отношений между участниками рынка ЖКУ?

— Тезис о том, что в связи с кризисом упал уровень собираемости платежей, не соответствует действительности, — и это вселяет оптимизм. Между управляющими компаниями и ресурсоснабжающими организациями есть финансовая дыра, причину появления которой сегодня никто особенно не старается понять. И, как следствие, никто не собирается на федеральном уровне ее заштопать. Пока все деньги шли через расчетно-кассовые центры, а не через УК, теплоснабжающая компания получала 95%, от выставленных счетов, что соответствовало уровню собираемости платежей за ЖКУ, да из этих денег ещеи услуги рассчета кассового центра оплачивала. Когда ответственность за сбор платежей переложили на УК, стала формироваться безнадежная дебиторская задолженность в размере этих 5% у управляющей компании. Конечно, есть отдельные случаи, когда УК намеренно не платят. Но в подавляющем числе случаев — это объективная проблема, потому что этих 5% недосбора у УК нет, чтобы заплатить тепловикам. В чем проблема? Содержательно в эту модель управления — в принцип «одного окна» — заложено, что все риски, связанные с неплатежами населения, должна нести управляющая компания. Она понимает, что в доме происходит, у нее есть своя компетенция и квалификация, чтобы оптимизировать эти платежи. Услуги этой компании должны быть выше, потому что включают риски неплатежей, в то же время те деньги, которые ресурсники раньше не получали, они и не должны получать. Если раньше они жили на 95 из 100%, то заключение договора с УК не означает, что в этом случае они должны получать больше на 5%. Дальше возникает вопрос: как это сбалансировать? Для этого нужно придумать тарифные процедуры.

Наше предложение: если у снабжающей организации договор с собственниками в случае непосредственного управления ими домом, тариф на коммунальные услуги — на 5% дороже, то есть риски недосбора лежат на ресурсоснабжающей организации. Если у вас договор с УК, то тариф за коммунальный ресурс должен быть на 5% меньше. Так как эти риски переходят на УК и снабжающая организация их не несет. И это дало бы УК возможность повышать конкурентную цену, чтобы включать в нее эти 5%, затем оптимизировать, и все бы наладилось. Это сложный процесс, эволюционный, его нужно содержательно понимать, регулировать, но этим никто не занимается. В силу этого УК попадают в кабалу снабжающим организациям. Пока ни нормативно, ни содержательно эта проблема не решена.

— В планах некоторых коммунальных операторов — выход на рынок управления и содержания жилья, а, например, в Краснодаре это уже реальность. Как вы относитесь к тому, что частные операторы выходят на рынки управления и содержания жилья?

— В деятельности теплоснабжающих и управляющих компаний заложен содержательный конфликт. УК должна обеспечить комфорт проживания, потребляя минимальное количество ресурсов, и на этом строить свой бизнес. Ресурсоснабжающая организация всегда будет заинтересована продать максимальное количество ресурсов, и это главная составляющая ее бизнеса. Когда одна и та же структура занимается и тем и другим — это приводит к удорожанию услуг. Я бы запретил это делать.

— Закон «Об энергосбережении» открывает ряд перспективных направлений, касающихся финансирования энергосберегающих проектов, вводит понятие энергосервисных контрактов. Что должно произойти в сфере тарифного регулирования, чтобы эта сфера стала привлекательной для инвестирования?

— Энергосервисной компанией (ЭСКО) может быть либо подрядная, либо управляющая организация. Ее целью является сохранить определенное количество денег за счет оптимизации потребления ресурсов. С точки зрения тарифов, чем они выше, тем больше смысл экономить энергию. Для ЭСКО есть риск сокращения тарифов, но в нашей стране это не грозит.

Фонд «Институт экономики города» делал специальный анализ для Европейского банка реконструкции и развития: с правовой точки зрения, ЭСКО абсолютно возможны даже без закона «Об энергосбережении». Договор на управление можно оформить таким образом, что сокращение оплаты коммунальных ресурсов может расходоваться на финансирование мероприятий по ресурсосбережению или на возврат денег на оплату тех мероприятий, которые уже произведены. Но на практике, конечно, все сложнее. Нужно, чтобы отношение УК-ЭСКО и ресурсоснабжающей организации были выверены, спокойны. Если те проблемы, о которых я говорил раньше, не решены, то вся экономия пойдет на компенсацию недосбора тех 5%. Я недавно общался с руководством одной питерской УК, которая работает как ЭСКО. Они говорят, что если им реально удается сэкономить, то жильцы не забирают их прибыль. В случае с ЭСКО нужно распространение лучших практик, решение методических проблем локального свойства — и дело должно пойти. Тут закон «Об энергосбережении» не помогает и не мешает, а просто акцентирует внимание людей, но реальные механизмы — за пределами закона.

— Проблема повышения энергоэффективности зданий и эффективности вложения средств в жилищный сектор посредством фонда ЖКХ сегодня обсуждается на разных уровнях. Каким образом нужно трансформировать фонд ЖКХ и имеет ли смысл его деятельность в дальнейшем в том объеме и функционале, которые имеют место сегодня?

— То, что государство обратило внимание на проблему капитального ремонта и отселения из аварийного жилья, — это, безусловно, тенденция позитивная, потому что сами граждане с этим не справятся. Если в самом широком контексте, — хорошо, что такая программа есть. Но у нее ряд серьезных минусов: она предполагает завышенные ожидания среди населения в части капитального ремонта многоквартирных домов. Хотя, строго говоря, капремонт — это не обязательство государства, в отличие от переселения из аварийного фонда. Деятельность фонда поддерживает ожидания собственника, что за них все сделают и они могут спать спокойно. Особенно после того, как чиновники на местах сделали все возможное, чтобы формирование муниципальных программ шло не через инициативу собственников жилья, а путем принятия административных решений.

За счет средств фонда так или иначе может быть отремонтировано не более 10% домов, которые требуют ремонта. Капитальные ремонты фонда — копеечные, кардинально ситуацию не решают: они не комплексные. Поэтому важно понять, что делать дальше.

То, что сейчас обсуждается чиновниками из Фонда ЖКХ, — это формирование регионального фонда капремонта за счет введения обязательных платежей, отчислений граждан. Против такой позиции мы жестко выступаем. По существу это новый налог, хотя это даже хуже, ведь налог в бюджет поступает, а здесь в специально созданные структуры — а потом ищи-свищи. Вторая проблема — перевертывается общая логика госрегулирования. Государство должно спрашивать у любого собственника и о состоянии машины, и о состоянии дома… Если это техническое состояние не удовлетворяет никаким требованиям, то собственник будет наказан. Как наказывать — можно обсуждать. Например, если хозяин машины не прошел техосмотр, то ее нельзя эксплуатировать, не так ли? Вместо того чтобы побуждать собственника принимать решения по выполнению собственных обязательств, сегодня пытаются ввести обязательные отчисления на капитальный ремонт через фонд, который будет решать, у кого будет ремонт, а у кого нет.

Международный опыт говорит, что самый цивилизованный путь — это формирование при поддержке государства доступных кредитных ресурсов, которые могут привлечь собственники на капитальный ремонт, и повышение энергоэффективности. И потом в течение достаточно длительного времени расплачиваться за привлеченные деньги, впрочем, не очень долго, так как часть экономии можно получить за счет внедрения энергоэффективных технологий. Поэтому, на мой взгляд, работа в этом направлении — это некий аналог ипотеки, где в качестве заемщиков будут собственники этого дома. На первых порах нужно, чтобы новый финансовый продукт появился с минимальными финансовыми рисками, а эти проекты были минимально рисковыми, а потому дешевыми.

В этом смысле Фонд ЖКХ может быть реорганизован в принципиально иную организацию, которая выработала бы требования к таким инвестпроектам по модернизации многоквартирных домов. И если эти требования к конкретному дому удовлетворяют, она давала бы гарантии банкам, которые кредитуют эти дома, брала бы риски на себя, если убеждалась, что эти риски правильно сгруппированы, оформлены, минимизированы. При этом с инструментами господдержки можно было бы думать по частичному снижению процентной ставки и возможному выделению прямых субсидий на проведение капремонта. Гарантии должны даваться под те бюджетные деньги, которыми располагает фонд, и эти деньги должны стать обеспечением в случае наступления таких гарантийных случаев. В принципе такая структура может быть финальная. В этом смысле можно принять за основу федеральную структуру, которая имеет филиалы, как Агентство ипотечного кредитования. На федеральном уровне это нужно делать точно. Если на региональном уровне этот опыт хотят развивать, пусть делают.

Могу привести в пример Эстонию, где на прошлый год было выдано 3200 кредитов на модернизацию многоквартирных домов, и не произошло ни одного дефолта. Развивать это направление, поддерживать развитие новых институтов начал еще в прошлом веке государственный финансовый институт развития — гарантийное агентство. Сегодня в Эстонии уже четыре банка дают кредиты: раньше они получали гарантии у этого гарантийного агентства, но сегодня банки научились сами минимизировать риски, и по сути агентство почти устранилось из этой сферы. Поскольку эти гарантии даются на платной основе, банки переманили специалистов из агентства. Таким образом, был создан рынок финансового продукта по модернизации зданий. В этом направлении нужно и нам двигаться.

Механизмы привлечения частных заемных средств для финансирования капитального ремонта и модернизации МКД

  • создание финансовых институтов, предоставляющих гарантии по кредитам, выдаваемым ТСЖ/УО;
  • расширение возможных видов обеспечения возвратности кредитов, предоставляемых собственникам жилья без залога недвижимости (квартир);
  • субсидирование процентных ставок по кредитам.

Меры поддержки собственников жилья: опыт стран Восточной Европы и Балтии

Страна Бюджетные субсидии/гранты Гарантии по кредитам тсж/ УО Кредиты тсж/ УО субсидирование процентной ставки
Словакия До 50% стоимости устранения системных дефектов + + +
Латвия 90% стоимости энергоаудита до 20% капремонта (планируется)


Литва До 30% (государство) + до 15% (муниципалитет) + +
Эстония 50% стоимости технической экспертизы/энергоаудита 10% стоимости капремонта + + +

Источник — минстрой Ростовской области.

Логотип Вестник Строительство