Банкротство водоканалов: путь к инфраструктурному коллапсу, или Почему необходимо менять правила игры в важнейшей отрасли жизнеобеспечения

Но банкротство банкротству рознь. На месте ликвидированных предприятий промышленности, торговли и транспорта возникают новые бизнесы, товарные потоки возмещаются конкурентами, происходит перераспределение рабочей силы, и конкуренция в конечном счете нивелирует социальные последствия. Но только не в случае с водоканалами, где основным следствием банкротства является разрушение действующей инфраструктуры и риск деградации централизованных систем водоснабжения и водоотведения для муниципальных образований.

Почему именно водоканалы? Отрасль водоснабжения и водоотведения испытала на себе все прелести разрушительного воздействия методов реформирования ЖКХ, осуществляемых в течение трех последних десятилетий. Хроническое недофинансирование отрасли в советские годы, ликвидация перекрестного субсидирования, колебания полномочий в области тарифного регулирования по властной вертикали и политические амбиции муниципальных руководителей поставили отрасль на грань выживания. 

Наконец, в конце 2012 года появился федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении», установивший долгосрочные правила игры в этой важнейшей отрасли жизнеобеспечения населения. 

Но вот беда: играть по этим правилам достаточно сложно. И прежде всего в силу бедственного положения отрасли — как в целом по стране, так и в Ростовской области. По данным региональной статистики, сети и сооружения водоснабжения и водоотведения имеют 70-процентный износ, около половины из них нуждается в замене, а технические и коммерческие потери воды превышают 50-процентный уровень. Аварийность, выраженная количеством порывов на 1 км сети, в наших водоканалах на порядок выше, чем в среднем у европейских коллег.

В муниципалитетах эксплуатируется огромное количество так называемых бесхозных сетей, которые де-юре не существуют и поэтому не участвуют в статистическом наблюдении, но оказывают существенное влияние на гидродинамические характеристики. В этих условиях действующие водоканалы вынуждены работать в режиме чрезвычайной ситуации — постоянного латания дыр, что лишает их ресурсов и возможностей следовать логике современного законодательства. Как образно выразился в своем обращении к Минстрою России один из руководителей крупного городского водоканала на одной из конференций Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения, «в новом законодательстве хорошо описано, как сажать яблони на Марсе, но совершенно не понятно, как нам туда взлететь из нашей Тьмутаракани».

А пока по итогам 2020 года половина региональных водоканалов сработала с убытками и выстроилась в очередь потенциальных банкротов.

Три правды тарифного регулирования. Не секрет, что путь к банкротству начинается с проблем в установлении тарифов, которые практически все водоканалы считают необоснованно заниженными со стороны регулятора — региональной службы по тарифам. Учитывая сложность действующей системы тарифного регулирования и ее огромную социальную значимость, попробуем разобраться в этом остром конфликте интересов.

Правда первая состоит в том, что тарифы на услуги естественных монополий не должны расти темпами, превышающими инфляцию. 

Эта важнейшая парадигма государственного регулирования, призванная обеспечить социальную стабильность и конкурентоспособность бизнеса, закреплена законодательно и тщательно контролируется федеральными и региональными властями. С момента ввода в действие закона о водоснабжении в 2013 году средний рост тарифов в стране и нашем регионе действительно ограничен для потребителей и не превышает средний рост цен.

Правда вторая заключается в том, что водоканалы, являясь субъектами предпринимательской деятельности, регулируемой государством, должны от этого государства получать справедливые тарифы, отражающие их потребности в поддержке и развитии вверенной им инфраструктуры. А справедливые, то есть экономически и технически обоснованные тарифы, как правило, значительно превышают установленные значения и формируются также на основе законодательно установленных и твердых расчетных схем. Другими словами, для предприятия, осуществляющего функции гарантирующего поставщика услуг ВКХ, должны быть установлены тарифы, покрывающие издержки и потребности в развитии.

Почему сегодня это проблематично? Дело в том, что стройная схема обоснования, утверждения и индексации тарифов, введенная с 2013 года, должна была опираться на некоторые базовые значения предыдущих периодов, объективность которых не вполне очевидна.

В период до 2002 года тарифное дело избавилось от перекрестного субсидирования и приобрело более или менее объективный характер. Затем на целое десятилетие регулирование тарифов было передано на муниципальный уровень. В результате муниципальных социальных, политических и экономических приоритетов, действовавших в течение этого периода, тарифы для водоканалов устанавливались по самым разнообразным основаниям, зачастую далеким от технических или экономических обоснований.

В итоге к 2013 году, взятому в качестве базового для выстраивания современной системы тарифного регулирования уже на региональном уровне, дифференциация тарифов в городах и районах выросла вдвое. 

При этом для отдельных водоканалов, таких как Таганрогский, Азовский, Новочеркасский и Волгодонский, десятилетнее тарифное сдерживание создало значительные проблемы: экономически обоснованные тарифы здесь значительно выше тех, которые укладываются в логику современного этапа регулирования, что уже имеет очевидные отрицательные последствия для стабильного и качественного водоснабжения этих муниципалитетов. Аналогичная картина наблюдается в сельских муниципалитетах, где тарифы могут отличаться в 7 раз!

Правда третья основывается на том обстоятельстве, что вся сумма разницы между экономически обоснованными тарифами и фактически установленными для водоканалов с учетом действующих механизмов сдерживания компенсируется за счет бюджетных средств. Казалось бы, в чем конфликт интересов? Тарифы для потребителей растут темпами, не превышающими инфляцию; водоканалы, получая экономически обоснованные тарифы и бюджетные ассигнования, имеют все возможности для рентабельной и эффективной работы. Но не тут-то было…

В чем проблема? Дело в том, что стройная система регулирования, установленная законом, предусматривает ряд последовательных действий, которые должны осуществляться регионом, муниципалитетами и персоналом водоканалов, чтобы их претензии к обоснованности тарифных решений выглядели убедительными.

Вначале муниципалитетам необходимо провести инвентаризацию и оценку всех имущественных комплексов, переданных в пользование водоканалам, разобраться с бесхозными сетями и сооружениями, оформить юридически имущественные отношения, осуществить процедуры государственной регистрации. 

Затем выполнить техническое обследование всех сетей и сооружений, установив степень их износа и энергетическую эффективность. Это обследование проводится в соответствии со специальным положением, утвержденным постановлением Правительства РФ, определяющим состав разделов, формулы расчетных параметров, а главное, нацеленным на повышение эффективности, операционной надежности и качества предоставляемых услуг. Необходимым элементом обследования является разработка и оценка стоимости мероприятий, направленных на их достижение. 

После утверждения муниципалитетом акта технического обследования нужно разработать схемы водоснабжения и водоотведения, которые относятся к документам территориального планирования и разрабатываются по заказу местных властей проектными компаниями, имеющими соответствующие допуски и квалификацию. Состав разделов и содержание схем также законодательно определены, тесно увязаны с генеральными планами поселений. Основным содержанием этого документа является перечень мероприятий по ликвидации узких мест, реновации и развитию централизованных систем водоснабжения и канализации с учетом долгосрочных планов развития территории. На этом этапе разработчики схемы должны тесно взаимодействовать с министерством ЖКХ региона и муниципалитетами, интегрируя свои предложения с планами развития населенных мест и долгосрочными параметрами бюджетного планирования.

Наличие всех этих документов, с точки зрения законодателя, является абсолютно необходимым условием для привлечения бюджетных средств к реализации намеченных мероприятий. А для региональной службы по тарифам, осуществляющей функции регулятора, — единственным объективным основанием для установления тех самых экономически и технически обоснованных тарифов.

Таким образом, основной проблемой тарифного регулирования остается отсутствие в подавляющем большинстве водоканалов этих нормативных актов.

Кто виноват? Конечно, менеджмент водоканалов, но только в третью очередь. Их главная проблема состоит в том, что, сами недостаточно разбираясь в тонкостях сравнительно нового законодательства, действующего уже 9 лет, они не могут убедить своих муниципальных руководителей начать конкретную работу по инвентаризации имущества, переданного в пользование водоканалам, выявлению и постановке на учет бесхозных сетей, организации технического обследования и разработке схем. Большинство руководителей муниципалитетов не имеют ни желания, ни средств, ни кадров для выполнения этих работ. Они уверены, что закон написан для водоканалов, — вот пусть те сами и разбираются. При этом они забывают, что все водоканалы, независимо от форм собственности, эксплуатируют муниципальное имущество, а закон о местном самоуправлении, написанный для муниципалов, предписывает последним «владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения», наряду с обязанностью «организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом». Поэтому основным препятствием на пути адекватного тарифного регулирования и привлечения инвестиций в отрасль является в настоящее время правовой нигилизм муниципальных руководителей, ответственных за координацию сферы ЖКХ.

Во вторую очередь министерство ЖКХ региона, осуществляя управление этой важнейшей отраслью жизнеобеспечения, не в полной мере выполняет функции регионального координатора, способного определить приоритеты и консолидировать усилия муниципалитетов, направленные на модернизацию организаций коммунального комплекса и поддержание уровня инвестиционного развития. 

Следует отметить, что само министерство и региональная служба по тарифам, строго придерживаясь требований закона, формально требуют того же от водоканалов, которые в силу названных причин выполнить эти требования не в состоянии. В результате тарифы устанавливаются от достигнутого уровня, умноженного на предельный индекс, а инвестиции и дотации из бюджетных средств сокращаются ввиду отсутствия актуальных схем водоснабжения и водоотведения.

Этот замкнутый круг, порожденный отсутствием межуровневого и межведомственного взаимодействия, фактически стал тромбом на пути инвестиционного развития отрасли, что в числе прочих причин привело к резкому сокращению фактических расходов консолидированного бюджета Ростовской области на ЖКХ в последнее десятилетие.

Что делать? В первую очередь признать недопустимость введения процедур банкротства в отношении водоканалов (региональный мораторий). В качестве предпосылки и первого тревожного звонка признать факт убыточной работы водоканала за календарный год.

Необходимо разработать и законодательно утвердить порядок действий муниципалитетов и правительства области, направленных на предотвращение банкротства водоканалов, определяющих источники и направления расходования бюджетных средств для их финансового оздоровления. Этот порядок должен автоматически включаться после первого тревожного звонка и предусматривать надежный досудебный механизм урегулирования взаимоотношений с кредиторами.

Как ни странно, мы предлагаем начать с обучения. Необходимо провести массовое обучение всех муниципальных руководителей, ответственных за координацию ЖКХ, а также всех директоров организаций коммунального комплекса. При этом представляется целесообразным совместить процесс переподготовки с действующей системой оценки квалификаций, позволяющей объединить итоговую оценку обучения и присвоение слушателям государственной квалификации, соответствующей требованиям к профессии.

Далее следует разработать дорожную карту подготовки всех документов, предусмотренных законом о водоснабжении и водоотведении, включая определение источников расходов в консолидированном бюджете области для проведения инвентаризации, технической оценки и разработки схем. Координатором всей работы должно выступить министерство ЖКХ.